В чл. 2, ал. 1 от Закона за опазване на земеделските земи (ЗОЗЗ) е заложено, че “Земеделските земи са основно национално богатство и се използват само за земеделски цели.”. Това правило е закрепено и доразвито и в Конституцията на Република България в чл. 21. Във Върховния закон е указано, че “Обработваемата земя се използва само за земеделски цели. Промяна на нейното предназначение се допуска по изключение при доказана нужда и при условия и по ред, определени със закон.”. Условията и реда, които уреждат промяната на предназначението на земеделска земя, се съдържат именно в Закона за опазване на земеделските земи. Възможно ли е обаче, след стартирана процедура по промяна на предназначението, земята отново да стане земеделска, противно на волята на заявителя на процедурата и без изрично уведомление от страна на държавните органи?
Устройствено планиране на територията
Устройственото планиране на територията предполага система от схеми, която се приема в съответствие със социално-икономическото развитие на страната. В литературата те са определени като инструмент за стратегическо планиране, което определя широката рамка за дългосрочно териториално развитие. Нормативната им уредба се съдържа в ЗУТ. След одобрението им по надлежния ред, те представляват задължителна основа за последващи устройствени планове. Документът, който определя предназначението на даден парцел, е Общият устройствен план (ОУП) на дадената община. На него са подчинени Подробните устройствени планове (ПУП) в землищата на общината. Подробните устройствени планове конкретизират и прецизират решенията на общите планове за устройството на територията. Техните предвиждания, за разлика от тези на общите устройствени планове, се отнасят за всеки отделен поземлен имот и определят неговото конкретно предназначение и режима на неговото устройство, а когато имотът е предназначен за застрояване – и режима на неговото застрояване. Подробните устройствени планове могат да обхващат населени места и землища, както и части от тях. Законът в чл. 110 от ЗУТ изчерпателно урежда различните подробни устройствени планове. Какъв план ще се изработи и прилага зависи от устройствените цели и конкретната необходимост при устройството на определена територия.
Според основното си предназначение, определено в устройствени схеми и планове територията се дели на два вида: урбанизирана и неурбанизирана. На основание чл. 7, ал. 1 от ЗУТ урбанизираните територии са населени места, селищни образувания и индустриални паркове извън границите на населените места и селищните образувания. Неурбанизираните територии са земеделски територии, горски територии, защитени територии, нарушени територии за възстановяване, територии, заети от води и водни обекти, и територии на транспорта.
Промяна на предназначението
В § 5, т. 41 от Допълнителните разпоредби на ЗУТ се съдържа легална дефиниция на понятието “промяна на предназначението”. Според горецитираната разпоредба “"Промяна на предназначението" на обект или на част от него е промяната от един начин на ползване в друг съгласно съответстващите им кодове, представляващи основни кадастрални данни и определени съгласно Закона за кадастъра и имотния регистър и нормативните актове за неговото прилагане”. Обекти по смисъла на § 5, т. 41 от ДР на ЗУТ, са:
- поземлените имоти;
- сгради, включително изградени в груб строеж, както и съоръжение на техническата инфраструктура, в което има самостоятелен обект;
- самостоятелен обект в сграда или в съоръжение на техническата инфраструктура.
Процедурата за промяна на предназначението на обект е дълга, сложна и скъпа процедура. Без значение е дали преустройството включва строителни работи или не, тъй като законът третира всяка промяна на предназначение на обект като нов строеж.
От земеделска земя в урбанизирана територия
Както споменахме по-горе, конкретното предназначение на поземлените имоти се определя с подробния устройствен план (чл. 7, ал. 1 и чл. 8 ЗУТ). Земеделските територии съгласно чл. 8, т. 2 ЗУТ са предназначени за обработваеми земи (ниви, овощни и зеленчукови градини, лозя, ливади и други) и необработваеми земи (пасища, скатове, дерета, оврази и други). Промяната на предназначението на земеделските земи се допуска само по изключение при доказана нужда и при условия и по ред, определени със ЗОЗЗ и ППЗОЗЗ, и в съответствие с разпоредбите на ЗУТ. В чл. 2, ал. 1 от Наредба № 19 от 25 октомври 2012 г. е указано, че “Без промяна на предназначението на земеделските земи в тях се разрешава застрояване с обекти, свързано с ползването им, чиито функции са съвместими с предназначението на земята”, като са изброени и хипотезите, в които земеделски земи могат да се застрояват, без промяна на предназначението. В останалите случаи обаче такова е необходимо.
Промяна на предназначението на земеделски земи за неземеделски нужди може да се допуска за:
- Изграждане на обекти на техническата инфраструктура по смисъла на Закона за устройство на територията;
- Създаване на нови или разширяване строителните граници на съществуващи урбанизирани територии (населени места и селищни образувания);
- Създаване или разширяване границите на отделни урегулирани поземлени имоти извън строителните граници на съществуващи урбанизирани територии (населени места и селищни образувания).
Без промяна на предназначението на земеделските земи върху тях не може да се извършва строителство на обекти, несвързани с ползването на земеделските земи, с изключение на случаите, посочени в чл. 2, ал. 4 ЗОЗЗ и в чл. 2, ал. 1 от Наредба № 19 от 25 октомври 2012 г. Заинтересованите лица имат право да искат определяне и утвърждаване на площадки и/или трасе и промяна на предназначението на земята, когато това им е необходимо за изграждането на обекти, несвързани с използването на земята по предназначение. Заявител на процедурата може да бъде собственикът на земята или лицето, което има право да строи в чужд имот (т.е. има учредено право на строеж). Разрешение за строеж се издава само след като има влязло в сила решение за промяна на предназначението на земеделската земя. След връчване на препис от решението, собственикът на земята или лицето, което има право да строи в чужд имот, може да изгражда обекти, които не са свързани с използването на земята за земеделски нужди.
Проблемът, произтичащ от чл. 24, ал. 5 от ЗОЗЗ
В чл. 24, ал. 5 и в чл. 34, ал. 1 и ал. 2 от ЗОЗЗ са установени срокове, в които следва да се предприемат конкретни действия, за да може решението за промяна на предназначението на земеделска земя да продължи да действа. В случай че не бъдат изпълнени предписанията на закона в предвидените срокове, решението губи правната си сила. Правното действие на решението се губи в следните хипотези:
- В тримесечен срок от съобщаването по реда на чл. 24а не е заплатена таксата по чл. 30, или
- В тригодишен срок от влизането в сила на решението за промяна на предназначението не е поискано издаването на разрешение за строеж на обекта, или
- В 6-годишен срок от влизането в сила на решението за промяна на предназначението изграждането на обекта не е започнало
- Решението за утвърждаване на окончателна площадка за проектиране на обект губи правно действие, ако след изтичане на една година от влизането в сила на подробния устройствен план заинтересованото лице не направи искане за промяна предназначението на земята
- Когато обектът се изгражда на етапи, решението за утвърждаване на площадка или трасе губи правно действие, ако в едногодишен срок от влизането в сила на подробния устройствен план не бъде поискана промяна предназначението на земята за изграждане на първия етап
Спецификата се състои в обстоятелството, че след изтичане на горепосочените срокове, решението за промяна на предназначението на земеделската земя губи правно действие автоматично по силата на правната норма, т. е. не е необходимо наличието на друго решение, което да обезсилва действието му, както и изпращане на уведомление до заинтересованите лица по реда на АПК. Чл. 64а, ал. 6 от ППЗОЗЗ създава задължение за съответната комисия по чл. 17, ал. 1 от ЗОЗЗ да уведоми Службата по геодезия, картография и кадастър (СГКК) за неизпълнение на сроковете. Съответно, за СГКК се създава задължение, след получаване на уведомлението, да извърши служебно изменение на кадастралните регистри. Измененията се извършват без издаване на заповед.
Идеята на закона е, че в чл. 24а от ЗОЗЗ има предвиден ред за уведомяване на заинтересованите лица, чрез който те разбират, че в тяхна полза е издадено разрешение за промяна на предназначението. По този ред лицата се уведомяват и за случаите, в които решението губи правното си действие. Изводът е, че заинтересованите лица следва внимателно да прочетат решението, с което се позволява промяна на предназначението на земеделска земя и сами да следят сроковете, установени в ЗОЗЗ, с изтичането на които решението би загубило своето правно действие.
Положителната страна на чл. 24, ал. 5 от ЗОЗЗ е, че земеделските и горски земи, които са с променено предназначение, но не са застроени с десетилетия, ще могат да се върнат обратно спрямо фактическото им състояние. Това спомага за опазване на природата, тъй като земеделските земи ще бъдат използвани по предназначението си, а не застроени. От друга страна, ще се създаде възможност за намаляване на порочните практики, чрез които земеделски земи, които се намират в непосредствена близост до плажове, гори с вековни дървета и т.н. се урбанизират, следователно се издава разрешение да бъдат застроявани. В хипотезата, в която те бъдат застроени след изтичане предвидените срокове, ще бъдат наложени съответните санкции, тъй като в такъв случай постройката ще бъде изградена върху земеделска земя, а “Земеделските земи са основно национално богатство и се използват само за земеделски цели”.
За заинтересованите лица следват санкции, в случай че са пропуснали да извършват необходимите действия в указаните от ЗОЗЗ и ППЗОЗЗ срокове. Важно е да се отбележи, че СГКК няма правомощия да извършва преценка на основателността на постъпилите възражения относно това дали сроковете водещи до прекратяване на правното действие на решенията за промяна на предназначението на земеделските земи са изтекли или не. ВАС е имал възможността многократно да се произнесе по казуси с подобна проблематика, но изводът е, че сроковете са преклузивни и заинтересованите лица не следва да бъдат уведомявани изрично за загубата на правното действие относно решението за промяна на предназначението на земеделска земя. Оттук следва и негативната страна на горепосочените разпоредби. Възможно е да възникне хипотеза, в която собственик има издадено решение за промяна на предназначението на земеделска земя, но не е започнал изграждането на обекта в 6-годишния срок от влизане на решението. В случай че непосредствено преди изтичането му собственикът прехвърли собствеността на друго лице с цел то да строи, без да минава през цялата процедура за промяна на предназначението и приобретателят не се запознае с преклузивните срокове, той няма да бъде изрично уведомен служебното изменение на кадастралната карта. Лицето няма да има правно средство, с което да се защити и нещо повече - дори следва да бъде санкционирано. В такава хипотеза важи правилото “Ignorantia legis neminem excusat” ("непознаването на закона не извинява никого") и следва внимателно да се съблюдава закона при извършване на подобни дейности.
Санкциите
Административнонаказателните разпоредби са уредени в гл. X от ЗОЗЗ. Последствията при неспазване на разпоредбите относно промяната на предназначението на земеделски земи, са следните:
- Наказва се с глоба от 500 до 5000 лв. физическо лице, което използва земеделска земя за неземеделски нужди без разрешение за промяна на предназначението ѝ; заема земя в отклонение на определените граници; започне изграждането на обект върху по-голяма площ от разрешената му или го измести върху земя от по-висока категория. При повторно нарушение наказанието е глоба от 1000 до 10 000 лв. На юридическо лице се налага имуществена санкция в размер от 1000 до 10 000 лв., а при повторно нарушение - от 2000 до 20 000 лв.
- Наказва се с глоба от 500 до 5000 лв. длъжностно лице, което издаде заповед за одобряване на подробен устройствен план или парцеларен план върху земеделска земя, без да има решение за утвърдена площадка (трасе) за проектиране на обект, постановено от комисиите по чл. 17, ал. 1; разреши започване на строителството върху земеделска земя, чието предназначение не е променено по реда на закона. При повторно нарушение наказанието е глоба от 1000 до 10 000 лв.
ВАЖНО!
Настоящото изложение не съставлява изчерпателно правно становище, препоръка за действия или бездействия. То отразява единствено мнението на авторите и тяхното тълкуване на приложимото право.